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        《城市優化供水接入營商環境分析報告》發布

        更新時間:2021-09-14 11:20 來源:給水排水 作者: 鮑月全、 陳璜 閱讀:649 網友評論0

        2019年5月國家發展改革委立足中國國情,在學習借鑒國際營商環境評價方法的基礎上,本著國際可比、對標世行、中國特色原則,組織對直轄市、計劃單列市、省會城市和部分地縣級市等41個城市開展2019年全國營商環境評價,自此國內城市之間開始有了橫向比較營商環境、放管服改革推進成效的工具。成為營商環境便利度高、市場主體獲得感強的標桿城市更是諸多地方政府的主要工作目標之一。為實現這樣的目標,每一年各城市都會推出不斷迭代的優化營商環境工作方案。2019 年以來,各地區全力貫徹落實黨中央、國務院決策部署,全力推進優化營商環境“一號工程”,當前不少地方優化供水接入營商環境舉措已經從1.0版本上升到4.0版本。

        1 研究背景

        1.1 不斷進階的優化供水接入營商環境工作

        “獲得用水用氣”指標作為由國家發改委構建的中國營商環境評價指標體系之一,自一開始就被各地行業主管部門及供水企業所高度關注。近兩年各城市之間即互相借鑒又別出新意,推出了頗具地方特色的優化供水接入營商環境的政策。

        優秀的設計和有效的實施是改革方案最終成功的兩個主要因素。本次優化供水接入營商環境政策設計的比較分析,即所謂的Test of Design,是從改革政策的供應端作不同城市間的橫向比較。需要強調的是,看上去良好的設計,若存在操作邏輯的不合理和貫徹落實的失效,反而會使得用戶高企的期望值破滅后的體驗感下降,不利于最終對比結果。

        1.2 本次比較分析范圍

        本次比較分析涵蓋對象主要由直轄市、省會城市及2020年國家版營商環境評價“獲得用水用氣”指標標桿城市構成。

        相關城市優化供水接入營商環境政策按照“省-市-市發改委-供水企業”的官網逐級獲取,考慮到目前國家版營商環境評價中將城市作為評價單體,故采信的優先級次序為:市-市發改委-供水企業-省。

        1.2.1 各城市供水接入政策中“環節、耗時、申請材料數”現狀

        測評的原則是依據國務院《優化營商環境條例》(國令第722號)中對水電氣熱企業“各地區應當優化報裝流程,在國家規定的報裝辦理時限內確定并公開具體辦理時間”的要求,公開、透明、可監控作為采信的前提。

        目前從公開渠道可獲取的各地供水接入改革舉措匯總如下表所示:

        表1 41座城市供水接入政策匯總

        注:

        1.上表中改革舉措數據來源依次為地方人民政府官網/地方發改委住建委官網/供水企業官網;

        2.表中記錄數據為原始數據,未作調整;表中記錄為“×”的,是指目前公開渠道不可查見;

        3.后續橫向比較分析中,進行了尺度的統一(工作日與自然日)、缺失數據的插值補齊等數據處理,具體見方法論及計算規則章節。

        1.2.2“國辦函[2020]129號”文在各城市的貫徹落實情況

        2020年12月國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》(國辦函〔2020〕129號)(下文簡稱“129號文”),這勢必將對供水行業的高質量可持續發展產生深遠影響。按照“129號文”要求,自2021年3月1日起,供水接入的費用由供水企業或地方政府承擔,終端用戶不再承擔此部分費用。因此在本次比較分析中將貫徹落實129號文作為主要因素之一。

        1.3 本次比較分析的測評方法

        借鑒世界銀行優化營商環境測評的方法論,結合《城鎮供水服務》(GB/T32063-2015)等規范的相關要求,本次比較分析的指標構成由用戶獲得供水的環節、耗時、申請材料數以及收費(主要看“129號文”落實情況)四個維度構成,每個維度各占25%的比重,四個維度得分疊加后即得到該城市的總分。為對歷史上供水接入營商環境政策有一定的延續性,本次分析保留了一般項目和小型項目兩個類別,兩類得分各占50%,合計相加就得到該城市的最終得分。

        2 比較分析主要結果

        2.1 成績及排名匯總

        根據本次橫向比較分析中設定的方法論及計分規則,實現了41座城市的橫向比較。結果匯總如下表所示:

        表2 41座城市橫向比較成績及排名匯總

        注:

        1.本表的成績與排名僅適用于本次比較分析設定的方法論及計分規則,不代表任何機構的意向。

        2.本表的計分及排名,僅針對目前公開可獲得的政策文件、業務流程展開比較分析,未作用戶端的取樣調查分析及數據核驗,不代表用戶體驗度及獲得感。

        2.2 與2020年度國家營商環境評價結果一致性分析

        表3 比較分析前二十與2020國考前二十對比表

        在上表中,政策比較分析前二十的城市中有13座出現在2020年國家營商環境評價“獲得用水用氣”指標的標桿城市中。設定的優化供水接入改革目標可以視作該城市可能取得成績的上限。在可實現的范圍內,改革目標設置得越高,將對相關政府部門及供水企業形成更大的驅動力,從而在更大程度上拉動該城市的實測成績。

        本次比較分析中,將“129號文”的布置落實作為指標的主要構成之一,這是對照2020國家版營商環境評價體系最大的不同之處。同時,2020年國家版營商環境評價考量的是獲得用水和用氣兩個方面的表現,本次橫向比較分析僅針對供水接入展開,覆蓋面的區別也會導致兩個排名會有一定的差異。

        2.3 “129號文”的貫徹落實情況需引起重視

        在本次比較分析的41座城市中,總計27座城市在制定并公布“129號文”的執行文件方面存在一定的情況:有18座城市所在省發布了相關文件,但是未檢索到市一級層面的文件;有9座城市未檢索到所在省的省級文件,其中部分城市確認發布過相關文件,但是未在相關網站上查詢到。

        本次比較分析中,在“一般項目”的評價中,將貫徹落實“129號文”作為收費指標的主要衡量內容,以在政府及供水企業官網可公開檢索、獲取相關落實文件作為主要判定條件,未檢索到的視作未傳遞、落實相關工作。

        在2020年國家版營商環境評價標桿城市中的大同、蘇州、廣州、成都、衢州、銀川及煙臺跌出本次政策比較分析排名前二十,主要原因就是在本次分析過程中未能在公開網站上查詢得到相關城市的貫徹落實文件或操作辦法。

        現階段的分析中,并未就省市文件的發布時間作區分計分。在后續的分析報告中,將會對文件發布的時間及有效執行情況作進一步比較分析。

        2.4 工程聯審平臺開始發揮作用

        在本次比較分析過程中,發現有較多的城市在政策設計中應用到了工程聯審平臺(也有稱為工改系統、審批管理系統等不同名稱)這樣的政務平臺,對優化供水接入流程、精簡環節以及減少資料的重復提交起到了明顯的作用。較為普遍的設計是市場主體可以通過聯審平臺提交供水接入申請,并通過平臺推送設計資料。

        部分城市存在著聯審平臺僅提供受理渠道,受理結果仍由供水企業直接答復用戶的現象,在分析過程中認可其受理、壓件資料方面的實效,但是基本上會將申請作為一個單獨的環節存在并計入成績。

        目前上海的工程聯審平臺按照“整體政府”的理念,構建“前臺一窗收發、后臺聯合會審”的政務服務路徑。用戶在申請辦理過程中只需與聯審平臺發生交互,供水企業的供水接入服務全過程在聯審平臺上操作并接受平臺監督。同時,聯審平臺依托上海市工程建設項目審批審查中心的實體化運作,實現了“以線上牽引線下,以線下監督線上”的審批、服務模式。

        從工程建設審批平臺發展趨勢來看,未來將有更多實現全流程、全要素、全覆蓋的城市級(甚至省級)工程項目聯審平臺出現,這也是政務平臺為供水企業實現優質、規范的供水接入服務而應該提供的必要支撐條件。

        2.5 優化供水接入在政策設計上開始傾向于服務品質

        不斷優化供水接入的過程,也是供水企業刀刃向內、不斷倒逼企業業務流程極限的過程,而這個過程應與所在城市的優化營商環境推進力度和政策支持配套程度相同步。

        北京與上海兩座城市的供水企業在參與世界銀行營商環境測評過程中,投入了較多的資源,對世界銀行的方法論及計算規則進行了深入解讀,結合與世界銀行溝通的成果,針對性地設計了相應的優化供水接入的改革舉措,并在近幾年的測評中取得了明顯的進步。

        這種進步是建立在可信、可行、可存續的前提之下的??尚?,是指每年的改革舉措需要經過世行測評團隊的質詢、需要提供足夠數量的實際案例??尚?,是指在設計改革舉措時需要供水企業審視相應法律法規的限制、企業的資源配置、經優化的業務流程框架內能否確保改舉措是可以常態化正常運作的。這也就是所謂的改革舉措可復制可推廣??纱胬m,是指改革舉措可以作為供水企業的常態管理制度延續下去,而不僅僅是階段性工作任務。

        如深圳水務在設計優化供水接入舉措時更注重用戶體驗,以“無事不打擾、服務零距離”工作理念為引領,以數據運用為支撐實現供水接入服務標準化、信息化、全渠道、可視化的目標。從用戶獲得感方面精耕細作,不斷提升供水服務品質。

        在2021年5月長沙舉行的供水企業優化供水接入營商環境沙龍上,與會人員一致認為在服務速度與服務品質之間,更應堅持品質優先,不能唯速度論,更不能唯速度論而放寬供水安全的要求。

        3 對優化供水接入營商環境的幾點建議

        優化營商環境的責任主體是所在城市的政府部門,優化供水接入營商環境的責任主體也應該是地方政府。供水企業僅僅是所在地公共服務的供應商,是制定優化舉措的輔助決策者和最終的具體執行者(某種程度上也就是分包商的角色)?;谶@樣的角色定位,建議后續的優化供水接入營商環境的工作從以下幾個方面開展:

        3.1 在國家層級的條例及辦法設定的政策邊界內開展優化供水接入政策設計

        3.1.1 近年來涉水的國家層級法規和文件

        從時間節點的先后順序來羅列,近年來涉及到供水接入的相關國家層級的條例和辦法有:

        2019年10月22日,國務院《優化營商環境條例》。

        明確要求公共服務企業要“向社會公開服務標準、資費標準等信息,為市場主體提供安全、便捷、穩定和價格合理的服務”,“ 各地區應當優化報裝流程,在國家規定的報裝辦理時限內確定并公開具體辦理時間。”

        2020年12月23日,國辦函〔2020〕129號文

        國務院辦公廳發布了國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》(國辦函〔2020〕129號)。首次明確了建筑區劃紅線范圍外為供水企業或政府的投資界面,用戶無需承擔供水接入費用。

        2021年7月,《城市供水條例》(征求意見稿)

        《城市供水條例》(征求意見稿)中,明確了城市供水是“具有社會公益性的市政公用事業”這樣一個定位,首次強調了“均等服務”的概念。

        2021年8月3日,《城鎮供水價格管理辦法》、《城鎮供水定價成本監審辦法》

        國家發改委與住建部聯合發布的新版《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監審辦法》中,明確了“準許成本加合理收益”的原則,對入價構成作了明確限定。

        上述國家層級的條例、函以及辦法基本框定了優化供水接入的政策設計的邊界和規則,對政策覆蓋面、供水接入費用、信息公開、定價成本規制等方面作了要求。

        3.1.2 優化供水接入改革政策應有普惠性的考慮

        通常評價一個經濟體的營商環境優劣,看的不是“天花板”而是“地板”,堅持提高基礎性服務的均等水準才是趨勢。

        國家版營商環境評價的典型案例脫胎于世界銀行營商環境測評的方法論,世界銀行選擇小型工程項目的出發點是為了確保在差異巨大的190個經濟體中都有相似的案例,以便實現橫向比較。這種方式確保了可比性,但是因其局限性也導致了代表性的缺失。

        目前各城市優化供水接入的改革舉措中,通常分設小型項目和一般項目,可以認為這是對北京上海參加世界銀行營商環境測評下的改革方案的借鑒。通過對小型項目中設定一定的準入條件,如“社會投資低風險類”,限定了特定的受惠面,也控制了改革舉措的總體投入,提出了零環節、零申請材料、天數壓縮至個位數、費用為零的極致目標。加上部分城市推出諸如“0.25工作日”“42分鐘完成供水接入”的前置服務案例宣傳,給社會各界造成了“申請即獲得”的印象。

        其實市場主體更關心的是最低程度可確保的服務的水準是怎樣的,并不是“天花板”如何好看,而是“地板”如何扎實、撐得住。用戶對半天一天的時間長短并不敏感,更關心的是辦理供水接入的過程中流程夠不夠透明、指引是不是完善、環節有沒有“埋伏”、時間能不能準點。

        對于供水企業來講執行兩類不同的供水接入政策在資源配置層面也不經濟,相關業務人員也需要不斷甄別用戶類型并切換工作模式。因此,國內部分城市在政府的外部條件支持之下,設計了不區分小型項目的普惠制的供水接入改革舉措。供水企業只需要執行一套標準,所有用戶獲得的服務也是相同的。

        3.1.3 打好“129號文”與供水價格兩個辦法的組合拳

        “129號文”施行之后有助于提高辦事效率、規范業務流程,提升用戶服務體驗度,進而優化營商環境、提升地方投資吸引力。將“129號文”的貫徹落實作為本次比較分析的主要構成之一是合乎政府監管邏輯的,也極有可能會成為未來國內優化獲得用水營商環境的改革方向。

        需要引起注意的是目前各地落實“129號文”的進度各不相同:有的城市在地方的優化營商環境條例中已經予以明確投資邊界;有的城市已經細化投資邊界中政府與供水企業的職責,并發文落實實施細則;有的省市則在省一級出具轉發“129號文”的文件,市一級文件目前沒有查詢到;也有個別省,省一級的轉發文件至今未見。

        從國家的政策供給來看,“129號文”與《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監審辦法》系統地解決了供水企業長遠的高質量發展的路徑問題。供水企業主營業務收入除了城市開發建設過程中的土地收入列支新增供水設施之外,其余的收入主要就是水費。對供水企業來講,公開、透明、可監控將是常態。

        “129號文”與《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監審辦法》三者的共同點在于強調地方政府的主體責任,需要供水企業以更積極的態度參與到所在城市貫徹落實“129號文”的過程中去。

        “129號文”中明確投資界面為建筑區劃紅線,紅線范圍外由供水企業建設或地方政府投資。明確供水企業建設的,則在相應的水價管理辦法和成本監審辦法中予以確認,這在深圳有比較好的實踐。明確由政府投資的,通??紤]由土地儲備成本或城市基礎設施配套費消化。一般來講土地儲備成本在土地轉讓時就會鎖定,城市基礎設施配套則是由建設單位在申領施工許可或規劃許可時支付,在設計相關財政補貼政策時要注意妥善解決存量項目的配套資金問題。

        供水企業需要與地方價格主管部門明確工程性收費清單并予以公示,作為今后繼續收費的依據。同時,原先供水接入收費調整到水價成本部分的,也應有相關政府部門的認可。

        對于供水企業來講,打好“129號文”與兩個供水價格的管理辦法這個組合拳,關系到保障供水企業的合法權益、確保城市供水可持續發展。

        3.1.4 改革政策的宣傳需要考慮實際效率

        2020年以來,供水企業陸陸續續在微信公眾號、視頻號等自媒體宣傳介紹各自的優化供水接入新舉措,2019年至2020年,三零四零五零之類的口號開始廣為人知,2021年起在相關自媒體報道中由開始見到“0.25個工作日”、42分鐘完成供水接入的報道,給人以供水接入垂手可得的印象。

        那么自來水接入真的到了“自來”的先進程度?答案自然是否的。

        以近年來蟬聯世界銀行營商環境測評中“辦理施工許可”指標第一的香港為例,世行認定其供水接入是一個環節、一個自然日完成。是香港真的實現了自來水接入自由嗎?奧秘在于2008年12月20日,香港特區效率促進辦公室成立的“一站式貨倉建筑牌照中心”。該中心接受6個政府部門及私營公用事業涉及建筑許可證的申請,并協調它們就兩層倉庫工程進行聯合檢查。中心會監察每宗申請的進度。建筑工程完成后,申請人可向中心一次性提交所有發出批準書或許可的相關申請/通知。中心可應申請人要求,安排各有關部門聯合檢查 。

        在世界銀行旗艦報告《2020年營商環境報告》中,中國香港辦理施工許可證指標中環節“通過向一站式中心提交申請并獲得批準”,一站式中心的受理業務范疇就涵蓋了土地整理、建筑設計、消防設計和供排水設計等多方面資料的提交與審核,時間周期45天??⒐を炇张c證書獲得,也都是通過一站式中心獲得。申請人只需向一站式中心發出一次申請、提交一次資料,就可以獲得政府牌照發放機構的反饋。

        從香港的案例中,可以看到供水接入的環節并沒有減少,而是合并到政府設立的一站式中心的“環節包”中,用戶只需要與一站式中心對接即可。認為,上海近兩年開始推行的“整體政府”理念,推動建設項目審批審查中心的實體化運作,就是借鑒學習了香港的經驗。在這樣的背景下,上海的供水接入提出一個環節、6個自然日也就有其邏輯和理性和可操作性,供水企業的部分服務行為合并到政府部門主導的“環節包”中,服務的品質與供水的安全還是有保障的。

        雖然“0.25工作日”“42分鐘”的前置服務案例真實存在,但從改革覆蓋面角度出發,該城市供水接入案例中位數案例的實際發生時間更具有改革效率意義,例如北京水務局及時公開已辦結的供排水接入項目的完成時間中位數統計數據和單個項目辦結時間、工程量規模等信息要素(見圖1)。此外,如前文所述,2020年以來雖然不少城市推出前置服務實現新建項目接水報裝“零申請”“零材料”“零跑腿”,距離用水有外線工程報裝“無感式”接入服務還存在較大差距。

        圖 1 北京市水務局供排水接入案例辦理情況公示圖

        據悉,此前國家版營商環境評價過程中會將此類過于“優異”的案例剔除出計算范疇,相關單位的宣傳調門確實需要調控一下。

        3.2 地方政府的建設項目聯審平臺應起到加速器和集成器的作用

        完整的供水接入過程,涵蓋的工作內容至少有用戶申請、現場踏勘、供用水合同簽訂、掘占路手續、內裝驗收及掛表通水等環節,部分項目還會發生水源管建設工程。當前不同城市間的供水接入報裝全流程電子化建設水平不一,僅有北京、上海等少數城市在城市級建設項目聯審平臺上實現了跨系統的業務辦理、數據共享以及外線施工審批告知承諾制的靈活運用。絕大多數供水企業考慮到供用水雙方的權益、城市供水系統安全的角度出發,尚未將現場踏勘、掘占路手續、施工管理和內裝驗收等環節嵌入到新建簡易低風險項目全流程“一網通辦”的審批服務體系中去。

        本次比較分析過程中也發現,各地的聯審平臺的功能深度是不一樣的:

        表4 聯審平臺功能深度對比表

        圖2 不同階段聯審平臺功能深度對比圖

        第一階段的聯審平臺

        點進平臺的供水接入事項,僅提供供水企業的聯系電話和營業廳地址;用戶需要在線下和供水企業取得聯系,辦理供水接入事宜。

        第二階段的聯審平臺

        平臺提供申請受理,在受理階段用戶提交相關資料,平臺推送至供水企業;供水企業獲取資料后,與用戶取得聯系,并開展后續事宜。

        第三階段的聯審平臺

        平臺在并聯受理用戶申請后,將用戶申請信息推送至供水企業,供水企業將受理意見(附供水接入方案)反饋至平臺,平臺告知用戶,用戶按照約定實施內部設施安裝。用戶承諾依據平臺告知的供水接入方案完成內部供水設施安裝。掘占路手續辦理由平臺推送至相關主管政府部門辦理。供用水合同則在用戶辦理供水接入申請時直接推送至用戶端,在掛表通水完成時完成合同簽約。最后用戶在平臺上發起掛表通水申請,供水企業則在限定的時間內完成掛表工程。

        第四階段的聯審平臺

        平臺集成掘占路手續,供水接入相關方均在平臺上可以完成相關工作。

        綜上,第一第二階段的聯審平臺對供水企業簡化環節、精簡材料的支撐是不充分的,供水企業自建業務平臺是無法獲取申請人、申請用水項目的設計和審批資料的。第三階段起的聯審平臺才是可以實質性支撐供水企業簡化流程的平臺。第四階段的聯審平臺,實體化運作起來才有可能真正實現跨部門、跨系統的業務流、數據流的交互。

        建議在后續的國家版營商環境評價中,可以考慮甄別各城市工程項目聯審平臺的含金量,以從平臺獲取案例作為評價依據之一。

        4 本次比較分析的方法論和數據校核記錄

        4.1 本次比較分析的方法論

        4.1.1 得分的比重與維度設置

        本次比較分析分一般項目與小型項目兩個類別,每個類別得分各占分析城市得分的50%。比較分析分四個維度開展,分別是環節數、申請材料數、時長(自然日)以及費用(主要是“129號文”貫徹落實情況),每個維度各占25%的比重,四個維度得分相加即得到該類別該城市的得分。四個維度中,環節、時長及費用在世界銀行及國家版營商環境評價中都作為測評維度之一,申請材料數作為本次比較分析的新增維度,主要是考慮過程中用戶遞交材料的多少與聯審平臺的功能等級、覆蓋范圍和流程便利度有極大的關系,同時也較為容易統計。

        一般項目中,設定的最佳表現分別為:1個環節、1個自然日和0份材料。這個最佳表現套用的是世界銀行《營商環境報告》中“辦理施工許可”指標多年蟬聯第一的香港在供水接入上的測評成績。

        費用方面則是按照省市貫徹落實“129號文”的不同深度(含文件公開)來定量給分:最佳表現為市級發文落實并公開可查;最差表現為省級未發文轉發“129號文”。期間設定若干梯度,給予不同分值。

        小型項目中,設定的最佳表現分別為:1個環節、1個自然日和0份材料;費用方面,基于2020年國內城市普遍實現了小型項目免費供水接入的政策,本次比較分析全部給予滿分處理。

        部分城市,對于改革舉措宣傳的文案及流程在邏輯上存在一定程度的歧義,經編撰組成員會審,進行了數值的調整。

        4.1.2 時長的處理

        從用戶實際體驗度角度出發、借鑒世界銀行測評的方法論,本次比較分析采用的時間長度取自然日。

        關于自然日與工作日的換算,取一年365天、工作日為250天計,得出換算系數為1.46。即1個工作日換算為1.46個自然日,四舍五入取整后取值為1個自然日;2個工作日換算為2.92個自然日,四舍五入后取整為3個自然日。

        時長的單位最低值是1天,單獨設置的低于1天的時長均取值為1,單獨環節中大于1的時長均四舍五入取整。如有城市某環節單獨為0.25個工作日,則取整為1個工作日后計算。某城市某環節4.5個工作日,則四舍五入取整后計5個工作日??倳r長在不同環節四舍五入取整后累加計算。

        計算分值時取小數點后五位,統計匯總呈現時取小數點后兩位。

        5 本次比較分析的數據校核調整記錄

        本次比較分析,經過數據校核與調整之后,各維度的數據如下表:

        表5 各維度測評數據表

        本次比較分析中相關城市數據校核調整記錄如下表:

        表6 相關城市數據校核調整記錄表

        注:本表中日期數據調整前為工作日,調整后天數為自然日。

         

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